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作者： 謝佩芬(謝佩芬 哈佛大學法學碩士、公共政策碩士)

自從川普就任美國總統後，美國政府的每一項政策轉變，都會引發各方揣測：究竟是川普總統（反覆無常的）個人意思？還是美國整體政策的方向轉變？若是前者，則等到川普改變心意、甚至下台之後，政策或許會有所轉變；若是後者，則必須長期嚴肅以對。此一問題，在美國最近動作連連的貿易政策上，尤其讓人玩味。

無可否認地，川普性格上的反覆無常，確實讓美國的公信力深受質疑。例如，在中興制裁事件上，美國政府一開始非常强硬，期間川普卻又推文對中國示好，引發川普向習近平妥協的種種猜測。但是，撇去川普總統的發言和推特不論，美國近來越發嚴苛與保護式的整體貿易政策，實爲因應大環境所生的改變，而非川普的個人好惡所能決定。

美國政府近來在貿易政策上的轉變，可歸因於兩項早在川普上任前就存在的因素：第一項是自動化和全球化對美國經濟帶來的結構性挑戰（structural challenge），第二項是中國崛起對美國地位帶來的地緣政治挑戰（geopolitical challenge）。就結構性挑戰而言，在過去的一、二十年裡，美國的經濟成長所得，絕大部分集中在前20%的美國家戶手中，而絕大多數家戶所得並沒有成長、甚至衰退。此種所得差距擴大與分配不平等，最主要的原因是科技化與自動化的生產模式，取代許多中低階級的勞力，使這些勞工失去市場競爭力；而全球貿易充其量只有次要的影響力。

然而，中國作為全球自由貿易最大的受益者，成為美國在地緣政治上的挑戰。根據世界銀行的資料，中國經濟體從1980年佔全球GDP的1%，到2015年佔全球GDP的12％，它的成長是以西方國家GDP的衰退爲代價、更是不公平競爭的結果：中國享受全球自由貿易，但它對其他國家所課予的關稅，遠比其他國家對中國所課予的關稅高；外國企業在中國必須遵守各種不合理的規定，例如必須與中國企業合資經營（joint venture）、強制技術轉移、缺乏智慧財產權保障等。而WTO規範下所存在的漏洞，包括WTO的救濟手段缺乏回溯性、WTO對於未充分揭露的政府補助並無處罰等，更為中國所利用。因此，美國廣大的勞工階級對中國崛起充滿怨懟，也就不難理解了；川普在總統選戰中，即以這種情緖為號召，贏得了勞工階級的支持。

事實上，早在川普之前，歐巴馬政府即計劃藉由《跨太平洋夥伴協定》（Trans-Pacific Partnership, TPP），確立美國擁有貿易規則制訂的主導權，以反制中國。不過，由於TPP主要著眼於中國對美國的「地緣政治挑戰」，而非自動化和全球化的「結構性挑戰」，它的規範仍舊無法保障美國的就業機會，因此，在2016年美國總統選舉期間，民主、共和兩黨實際上已經形成反TPP的共識；川普一上台就宣布美國退出TPP，此舉儘管反應了他衝動的個性，但實則是美國政府政策的大勢所趨（即使是希拉蕊·柯林頓當選，恐怕也難挽回TPP在美國國內的支持度）。

因此，僅管川普戲劇性的個人風格不時地爲美國政策製造難以預料的插曲，但至少就貿易政策而言，美國政府對中國所採取漸趨強硬的態度，主要來自於自動化和全球化帶來的結構性挑戰、以及中國崛起的地緣政治挑戰兩個因素；在貿易政策上，「中國做爲美國敵人」一事，可說已經成爲美國兩黨共識，恐怕不會因爲川普任期的結束，而有太大的改變。面對這種大趨勢的轉變，以往「政治上靠美國、經濟上靠中國」的台灣，則必須重新定位自我，及早開始思考因應之道。